从环评从业者的角度看我国的环评制度存在的问题 |
我国的环境影响评价制度及环评工作实际开展过程中遇到的主要问题
9月7日至8日，自然之友接待了一支来自柬埔寨的环境专家代表团，向他们介绍了中国民间环保组织的发展历程，所开展的主要工作，并邀请有关专家介绍了中国的环境影响评价政策和相关的法律法规。这支柬埔寨环境专家代表团由柬埔寨环境部官员、民间团体代表、律师组成，共12人。
我们特意邀请了交通运输部科学研究院高级工程师伍玉容从环评从业者的角度介绍目前的环评实践中存在的问题以及环评从业者的意见和建议。伍玉容老师主要从事交通建设项目环评和规划环评，已有8从业经验。
本文根据伍玉容老师的讲话整理而成。感谢环评爱好者论坛的大力支持！
我国环境影响评价制度及环评工作实际开展过程中遇到的主要问题
经过30多的发展，我国的环境影响评价制度已经形成相对完善、内容较为充实的体系。它对于防治环境污染、生态破坏起到了积极的作用。但是，就我国环境影响评价制度的实施情况来看，环评在实际开展过程中还存在一些问题(Emerson)：
第一，规划环评的引领作用不够，规划未经环评就通过(tōng guò)审批的违法现象突出。2003颁布的《环境影响评价法》对规划环评做了明确的规定，对需要开展(kāi zhǎn)环评的规划范围也作出了具体的要求，在随后几里经过专业人士认真的探讨、摸索，规划环评已经初步形成了一套相对完善的方法、体系。但目前规划未经环评就通过审批的违法现象屡见不鲜，这实际上是埋下了环境隐患。包括一些业主单位和一些政府人员，对规划环评的认识不是特别透彻；我们在江西省做的一个规划环评，业主就对我们说，规划环评有什么用啊，就是你们挣钱的一个路子而已，没什么其他的作用。在很多地方，我们做的规划环评，对他们来说就是一个本子而已，他们根本就没有根据环评的建议去进行，去做下一步工作的引导。解决这一问题(Emerson)，需要业内人士的监督指导，还需要法律工作者参与进来，促进环评法发挥作用。
第二个，项目环评审批存在诸多薄弱（解释:单薄而不坚强)环节，环评审批仍有盲点。有的建设项目不主动办理环评相关手续，或者手续不完整、不规范；部分项目没有污染防治措施。2008福建德盛镍业排污对罗源海湾的污染，主要是环评工作的不规范所导致的。环评审批程序衔接、时限设置不尽合理，给企业办理审批手续带来不便。环保审批部门对环评报告的批复内容雷同，缺乏针对性和分类指导，环评审批存在重形式、轻实效（实际的效果)的情况。此外，不少企业在未办理环保手续的情况下办理了工商手续，环保前置审批条件未能得到严格执行。
第三，批后管理(guǎn lǐ)尚未形成有效机制，“三同时”管理不落实。在环评工作中，政府部门重视审批、轻监管，批后监管工作有待加强。一些项目建设单位对竣工环保验收不予重视，除了一些基本建设项目外，餐饮、娱乐等各种行业的部分企业未及时办理环保竣工验收手续。长期以来建设项目环境管理“重审批，轻验收”现象突出，环评有效性得不到保障(起保障作用的事物)，大量建设项目未经环保验收就成为“老污染源”，给后续环境监管带来巨大困难。
第四，公众参与制度不完善。近来，虽然公众参与环评的积极性有所提高，但实事求是地说，公众参与在一定程度上仍流于形式，走过场。2006，《公众参与环境影响评价办法》实施以后，环评从业者对公众参与基本上是严格按照相关规定去做的。但实际工作过程中，公众参与的对象选择、形式都存在一定的问题。有的地方公众的意识、法制观念比较欠缺，很难保证公众参与的广泛(extensive)性和代表性。
第五，环评存在大包大揽的现象。目前环评报告的一个趋势就是越来越厚，我们以前写的环评报告，基本就是100多页，现在报告越来越厚，基本上没有
三、四百页难以把环评报告(The report)的各个方面写完。这种情况出现的原因，一方面是由于环评技术的发展，论证过程更加科学、充分合理；另一方面，对环评的要求越来越多。环评报告流于形式和片面追求高大全，把很多不是环评能解决的问题都放到环评之中来了，如产业政策、水土流失、卫生和安全等。我们在实际开展(kāi zhǎn)工作过程中，很多人跟我们说，你们做环评的就是综合性人才，基本上什么都得懂。其实，在有些方面我们并不是那么专业，因此，我们必须把相关报告的内容照搬过来，这样才不会被专家指责。每一条高速路都有地质报告、水土流失报告等，我们都得照搬。这就导致环评报告越来越厚，我们写起来很难，专家看起来也很难。但是如果我们不做，我们的报告就通不过。
上面主要是环评制度方面或者环评管理方面存在的一些问题，要解决这些问题显然需要法律法规和制度的完善。
从环评工作者或者环评单位这一环评从业者的角度来说，同样存在很多问题。目前社会各界对环评行业存在的问题也进行了深入的探讨。例如今6月5日世界环境日前后，CCTV连续报道了环评界存在的一些问题，包括环评数据造假、环评质量低下，公众参与不足等常见问题。
6月23日，环境保护部发布2009度环评机构抽查情况通报：75家被抽查的环评单位，30家出现质量或管理问题，比例高达4成，282份被抽查的环评报告，48份被认定为“质量较差”，比例约为17%。对于这些问题，通常舆论都是指责环评单位或环评人员责任心不足，为了经济利益弄虚作假、不择手段。但实际上，这一问题的产生仅仅是环评单位或环评人员的责任吗？我们环评从业者也觉得非常委屈。现实的压力迫使环评从业者无法避免这些问题。
其实对我们来说，写一份好的报告(The report)，是我们最基本的责任，也是我们最应该做到的。可能大家也知道，中国有句俗语，叫拿人钱财替人消灾。如果不能完成环评任务，如何保障自身利益？理想的环保至上显然不能解决环评从业者的现实问题。实际上，环评单位都不希望以低劣的环评报告面对环保部门的审查，建设单位也不希望用蒙混过关的环评报告作为项目的建设依据。对于前者，环保部门可能要求修改，补充环评文件的内容，导致审批时间延长，对于后者，建设单位将时刻准备为环评报告缺陷带来的环境危害后果来埋单，承担民事赔偿甚至刑事制裁的法律(Law)责任。
从环评程序来看，环评单位受建设单位委托编制环评报告只是第一步，关键的还是后面的环保部门组织的审查和批复过程。如果环保部门在审批环评文件时，认真对环评报告所涉及的问题进行全方位审查，很多环评报告中的问题是可以发现的，这样，环评报告必然要进行修改，提高质量。但是在审批过程中，环保部门有时同样面临压力，他们也很为难。种种“省长工程”、“市长项目”、GDP政绩的压力不言而喻。
从业者的建议：
第一，建立健全环评责任制。要进一步明确和细化建设单位、环评单位、审批单位以及有关人员的相关(related)法律责任，在法律中明确规定：环评单位和个人要为其出具的环评报告的真实性负责，审批单位也要对其出具的环评批复负责。其实环评责任制在2003的《环评法》已经有明确的规定，我提出这点主要是为了加强责任制的监督管理，希望把环评责任制落到实处。
第二，建立环评双向论证制度，既说项目可行性的方面，也说项目不可行性的相关网站内容。南通甲醛检测是指通过特定的方法或仪器，对空气、水、食品、衣物等含有的甲醛做定量检测。由于现行环评体制存在一定的弊端，环评单位在写环评报告的过程中，都尽量往好的方面写，主要是写有利的因素，对于其不利因素往往一笔带过，或者干脆不予提出，这就导致在环评阶段，我们的报告是通过预审的，但是在实施阶段，具体的环境问题(Emerson)就出现了。我们在写报告中，也希望将好的方面和不好的方面进行综合论述，既论证其可行性，也论证其不可行性。但是现实情况是，我们每提交一本环评报告，我们都必须经过业主单位的初步审查。
第三，加强环评报告评估的专业技术性。南通甲醛检测是指通过特定的方法或仪器，对空气、水、食品、衣物等含有的甲醛做定量检测。目前，环评报告评估主要是由环境保护、生态保护、水环境、噪声防治等专业领域的专家负责，鉴于建设项目的专业性强，对技术参数、技术指标、工艺流程等环境影响评价评估专业技术要求高，建议增加工程专家参加(cān jiā)环评报告评估，明确技术评估、技术审核要求和质量等方面的要求与规定。
以我们的实际工作为例，在我们参加评审会的时候，如果增加一些设计单位(unit)或其他工程方面的专家的话，我们的报告一般评审的很顺利。南通甲醛检测是指通过特定的方法或仪器，对空气、水、食品、衣物等含有的甲醛做定量检测。这样做，也能减少工程技术指标和环境方面的矛盾。
第四，增加环境信息公开的网站内容和深度。目前，环境保护部已经公布了环评信息公开目录，其中把环评报告(The report)的受理情况、审批结果和建设项目竣工环境保护验收结果作为主动公开的信息。根据环评应当积极促进公众参与的精神，建议对主动公开的信息进一步增加内容和深度。包括：审批后的环评报告确定的项目选址和建设方式、审批意见全文、审批时间等，并将公开的内容通过《环评法》的修改加以确定。
第五，加强环评的公众参与。发动和吸引更多的社会团体和公众广泛、深入参与到环境影响评价的管理过程中来，切实发挥环评法律制度的内在优势（解释:能压倒对方的有利形势)，保障人民群众的知情权、参与权和监督权。对涉及重大公众权益的项目召开公众听证会、座谈会等多种形式，充分发挥公众在环境影响评价管理中的积极作用。
我们在环评过程中，做公众参与的时候，当地的老百姓有的时候就是一种无所谓的态度，觉得这件事既然政府或者相关(related)业主单位已经确立了，我们的意见根本起不到任何作用。所以我们在进行公众参与过程中常常遭到公众拒绝。我建议，无论是从公众参与的对象还是形式等各个方面，都要进一步加强。须要重视环保组织的作用。
从目前环评参与的情形来看，公众个体参与环评是一种普遍现象。这种个体参与当然是有价值的，但分散的、未经组织的个体，在采取行动时往往只能在“无所事事”和“无所顾忌（scruple)”这两种极端方式之间选择。这种困局的解决途径是，将分散的利益(benefit)表达组织化，并通过组成临时性的参与组织和规范性的非政府环境保护组织来实现。临时性环评参与组织，可以收集和整理项目环境影响范围内的公众建议，代表利益受到影响的公众提出合理、合法的诉求，与相关利益集团或者环保部门持续对话。
由于项目环境影响所涉及的公众人数较多，如果没有临时性维护公众利益的组织，并在此基础上推举代表人，而任由个体公众零散地反映利益诉求，不仅很难为决策机关所采纳和重视，还可能诱发诸多非法性的行动。
另外，环评的技术含量比较高，一般公众往往被复杂术语或公式所迷惑，非政府环境保护组织的参与可以更有效地促进环评的科学性。中国的非政府环保组织还处于初级阶段，但近来已经在一些重大环评(huó dòng)中发挥着不可估量的作用。
噪声检测(检查并测试)
甲醛(aldehyde)检测
空气检测
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